Publicación #42

El nuevo presidente se ha tomado sus días para nombrar a un nuevo Gabinete. En el contexto, parece razonable esperar lo que ha pedido (10 días), para conformar su equipo. Al momento en que escribo esta nota, solo se ha confirmado quien lo presidirá y, aunque se vocean nombres, el lunes 02 de abril, vence el plazo que el propio presidente se ha dado para juramentar al nuevo Gabinete.

En un contexto de crisis provocada, en gran medida, por acciones del propio gobierno del que formaba parte, desde su inicio, el actual presidente (cuestión que no hay que olvidarlo, aunque el presidente haga esfuerzos por dar muestras de distanciamiento) y, con una mayoría en el Congreso que, a pesar de sus fracturas, tiene suficiente poder para poner condiciones y presionar a favor de sus intereses; las opciones del nuevo Gabinete no son nada auspiciosas, desde su propia conformación.  En cualquier caso, si tuviéramos que ser optimistas pese a las condiciones anotadas, la agenda de la justicia puede ser una buena prueba para el nuevo Gabinete. En materia de Justicia, la agenda es amplia y, en el contexto, resulta fundamental si se quiere recobrar la confianza en el sistema de justicia para la lucha contra la corrupción. Aquí una lista resumida de las cuestiones que considero más urgentes y que, en muchos casos, forman parte de las promesas de campaña del Gobierno de Peruanos por el Cambio.

1. Retomar y fortalecer el Acuerdo Nacional por la Justicia (ANJ).- Este es un espacio de diálogo inter institucional, en el que convergen todas las entidades involucradas en el sistema de justicia y, puede convertirse en un espacio para la creación de consensos en la definición de las grandes reformas y políticas de cambio que requiere el sector.

La secretaría Técnica del ANJ se encuentra en el Ministerio de Justicia y requiere que el Poder Ejecutivo lo dote del presupuesto necesario para concretar y avanzar los acuerdos que se toman. Durante la gestión de la ministra Pérez Tello, se avanzó un plan de Regionalización del ANJ, así como la creación de un Mapa de la Justicia que reporte información nacional actualizada para la toma de decisiones en los distintos niveles y sectores: como la creación de órganos Judiciales, el reporte de la carga procesal, la ubicación exacta de las distintas dependencias de todas las instituciones que conforman el sistema, la dotación de personal e infraestructura etc. Actualmente no existe un centro de investigación capaz de aportar información fiable para la creación de políticas viables y efectivas y, como es previsible, sin información lo que se hace es a partir de intuiciones y, en muchos casos, a partir de prejuicios.

De cara a fortalecer su presencia y legitimidad a nivel nacional, sería conveniente que el ANJ, evaluara la necesidad de incorporar a determinadas instituciones y/o gremios, que en representación de los demás actores de justicia puedan tener presencia en sus reuniones mensuales. Pienso, por ejemplo, en representantes de los abogados, de las víctimas de delitos, de las asociaciones de litigantes si es que los hubiera o, de las Facultades de Derecho. Sin ser parte institucionalizada, podrían contribuir a darle mayor legitimidad y presencia social al Acuerdo.

2.- Impulsar la aprobación del Proyecto de Ley que crea “Inter-Justicia”.- El ANJ es por ahora solo un espacio de diálogo autoconvocado y por lo que se observa, casi desactivado en la última gestión del ministro Mendoza Ramírez que solo en los últimos días de su gestión, con ánimo evidentemente mediático ha lanzado una propuesta que incluso puede dinamitar el ANJ: La idea de crear una escuela judicial al interior del MINJUS. Esta es no sólo una idea que socavaría la función de la Academia de la Magistratura a la que más bien hay que fortalecerla, sino que además, un proyecto de estas características no es realista en la actual organización del MINJUS que no ha sido capaz de organizar ni siquiera la escuela para agentes penitenciarios y, en materia de justicia, el presupuesto asignado para atención de la tutela judicial a nivel nacional, sigue siendo escandalosamente ínfimo que no permite ni siquiera hacer una visita a cada una de las cortes por cada año.

Volviendo al ANJ, si bien cuenta con un protocolo de intervenciones mínimas, requiere de un soporte legal que lo convierta en foro permanente e institucionalizado para las políticas en materia de justicia. Con este objetivo, se ha logrado consenso con todas las instituciones que participan actualmente del Acuerdo en torno a un Proyecto que ha sido remitido al Congreso y que cuenta con dictámenes favorables en la Comisión de Justicia y en la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado.

Cuando se discutió esta propuesta, en los primeros días del ANJ, había mucho escepticismo. Se creía que, quitaría protagonismo a cada institución, sobre todo si es que se establecía una presidencia del ANJ. Por eso fue buena estrategia el que no tenga una cabeza visible y más bien fuera un foro, como aparece ahora en la propuesta que está en el Congreso. De este modo, la dinámica que asumió el ANJ en sus mejores días, persuadió a todos de su importancia y conveniencia. Si se observa esa evolución, es un gran logro el que se haya llegado a un consenso entre todos los sectores involucrados sobre su conveniencia y que se haya podido elaborar un proyecto que cuente con el respaldo de todos.

Si se sigue a los diagnósticos y recomendaciones que se han dado en los últimos años, para superar los problemas de la justicia, la idea de un ente que permita un diálogo permanente entre las instituciones involucradas aparece varias veces. La última recomendación, en este sentido, la hizo en el año 2004, la CERIAJUS. De modo que si, como se dice, el Congreso está ahora más dispuesto a colaborar con el Ejecutivo, la aprobación de este proyecto puede ser una contribución al país que da cuenta, además, que pese a la crisis podemos avanzar.

3.- Las reformas pendientes y urgentes de las instituciones de la Justicia.- Existen a la fecha en discusión en el Congreso de la República, varios proyectos para la reforma del Consejo Nacional de la Magistratura. Sin embargo, no es la única entidad del sistema de Justicia que requiere de cambios urgentes. La reforma de la Corte Suprema es también una reforma esperada y que no debe postergarse más. La creación de un sistema judicial que por Ley Orgánica institucionalice el sistema anticorrupción, que impida un nuevo escenario de confrontación entre órganos judiciales por la competencia frente a casos emblemáticos, debiera también merecer atención prioritaria. La descentralización de la justicia, que permita que las regiones puedan prestar apoyo al acceso a la justicia para las comunidades y personas de su jurisdicción, debiera también merecer la atención en un gabinete que se anuncia como descentralista. 

En el ámbito del Ministerio Público hay otro tanto que hacer en torno a las reformas estructurales. No hay que olvidar, en este caso, que su Ley Orgánica data del año de 1981 y que la Constitución de 1993, no dice nada sobre su propia estructura organizativa, incluso en los tres artículos que le dedica, no existe propiamente un estatuto constitucional para el máximo órgano como es la Junta de Fiscales. Esta ausencia de reglas de estructura constitucional ha hecho que, en la práctica, se constituya como una suerte de reflejo organizativo del Poder Judicial. Pero no es eso necesariamente lo que se desprende de la Constitución.

También el control centralizado se aprecia con mayor fuerza, lo que hace que actualmente, muchas de las diligencias fundamentales para el esclarecimiento de los hechos delictivos en lugares alejados de la capital, esté en espera de dictámenes periciales que se realizan en Lima. La ausencia de un brazo técnico eficiente a nivel nacional que contribuya con un cuerpo de peritos multidisciplinario con la lucha contra el crimen pone al Ministerio Público en una situación de permanente precariedad frente al crimen que se organiza cada vez con más sofisticación.

Una reforma orgánica del Ministerio Público tendrá que pensarse seguramente teniendo en cuenta que sus funciones y responsabilidades son bastante diversas a las del Poder Judicial. Incluso en su formación, tiene pleno sentido pensar en un sistema de captación y capacitación diferenciada respecto del Poder Judicial, con lo cual, quizá haya que sincerar las funciones de la propia Academia de la Magistratura, convirtiéndola en escuela Judicial a cargo del Poder Judicial, como se lee en la Constitución y una escuela de Formación de Fiscales y de la propia Policía de investigaciones, con una estructura y metodologías diversas que fortalezca las funciones del Ministerio Público para fortalecerlo en la lucha contra el crimen.

En todo este paquete de reformas estructurales, el gran reto consiste, no solo en lograr consenso en torno a propuestas que permitan cambios reales, sino, además, debe prestarse especial atención a la necesidad de abrir un verdadero debate nacional en torno a estos temas. Las instituciones de la Justicia constituyen una de las piezas clave para la gobernabilidad democrática de un país. No estamos hablando solamente de cuestiones técnicas, que sin duda deben ser asumidas como tales, la legitimidad de las reformas resulta fundamental, es decir, estas reformas requieren necesariamente de una amplia la participación de la ciudadanía en su debate y aprobación. El ANJ puede servir, en este punto, para llevar el debate hacia la sociedad civil, con participación de expertos, pero sin dejar de escuchar a los actores directamente involucrados.

En los días de agonía del gobierno de PPK, el Congreso puso a debate el Proyecto de Ley sobre la Reforma del CNM. Mi opinión fue entonces, que no era el momento. Una Reforma de cualquiera de las instituciones del sistema de justicia, especialmente la del CNM, requiere un debate público amplio. No soy tan optimista para pensar que ahora están dadas las condiciones, en cualquier caso, el cambio de un gabinete siempre es una oportunidad para redireccionar las miradas en busca de un horizonte nuevo y, qué duda cabe, la reforma de la justicia no puede esperar más.

La relevancia de las reformas en torno al CNM y/o el interés por las mismas, salta a la vista si se sigue los proyectos de Ley que se han presentado y discutido en los últimos años, desde el año 2000.

El reporte se incluye en el Dictamen de la Comisión de Constitución sobre los proyectos de Reforma del CNM que se había agendado para ser discutido el pasado 13 de marzo ante el Pleno del Congreso. Según este reporte, desde el año 2000, se han aprobado 41 leyes que han incidido en el sistema de justicia y, en su gran mayoría, referidas al CNM. Es interesante observar, en el reporte de la Comisión de Constitución, las veces en que, desde el año 2000, se ha intentado reformar los artículos 154 y 155 de la Constitución, referidos a la conformación y funciones del Consejo Nacional de la Magistratura. Un estudio de estos proyectos daría luces, seguramente, de las preocupaciones e intereses en torno al tema.

No obstante, en todas las conformaciones que ha tenido en su sobresaltada historia el CNM, no han faltado sorpresas sobre los perfiles que terminan conformándolo. Al parecer, no se trata sólo de los requisitos formales, también resultan determinantes, la cultura institucional, las formas de copamiento que se dan en todos los espacios de la justicia y las redes que se construyen siempre al margen de las reglas. Es ese Estado de “no derecho” lo que termina influyendo en forma, a veces, determinante en sus modos de proceder y, finalmente, en su historia institucional. El CNM expresa un poder muy importante en el diseño de la justicia del Estado Constitucional, por ello resulta fundamental, que los proyectos de reforma tomen como punto de partida, el estudio no solo jurídico, sino también sociológico y cultural sobre su actuación y sus deficiencias.

El actual proyecto, por ejemplo, carece de un estudio confiable sobre los problemas a los que intenta hacer frente. No existe en el Dictamen, en efecto, un estudio analítico sobre los problemas que hemos visto en los últimos años. Sería interesante un estudio más de cerca que observe los perfiles, los tipos de decisión, los problemas que se presentan, cómo se presentan, qué variables inciden en estos problemas etc. Un estudio sobre las metodologías que usa el CNM para seleccionar jueces y fiscales. ¿Tienen respaldo científico estas metodologías? ¿Permiten realmente seleccionar a los mejores? ¿qué tipo de evaluación es la que realiza el CNM en las entrevistas orales? ¿Que busca esta evaluación?

Mirando algunos videos que hoy se encuentran en YouTube, uno puede encontrar bastante información sobre los problemas del CNM y la absoluta confusión que al parecer existe, al interior del propio organismo, sobre, por ejemplo, las distintas funciones que cumple la evaluación escrita y el informe oral de los candidatos: en muchos casos, la entrevista parece una evaluación de conocimientos, en otras ocasiones, parece una conversación de café, a veces pareciera que es una entrevista psicológica. ¿Cómo se evalúa todo aquello? Este es un misterio y, al parecer, en este tipo de cuestiones se encuentra buena parte del problema que no se puede atacar directamente a través de las reformas que se proponen.

Quizá la reforma más importante no tiene que ver con la conformación, sino con los procedimientos del propio CNM. ¿cuántas veces se cambian las reglas de juego sobre los concursos durante la gestión de un CNM? ¿qué aspectos inciden en estos cambios? ¿Por qué el CNM no es capaz de mantener sus reglas inalterables? Al parecer, en la respuesta a estas cuestiones puede encontrarse bastante más problemas de los que creemos existe en el CNM, al margen de su composición y de las formas de selección de sus miembros.

El Proyecto en discusión, sin embargo, no ingresa en estas cuestiones de las prácticas del CNM, que expresan su dinámica diaria. Un problema que sí se recoge en el Dictamen que estamos analizando y que, sin embargo, no encuentra una respuesta en la propuesta de reforma, es una práctica que ha venido generalizándose y distorsionando el sentido de los concursos públicos para cubrir las plazas de jueces y fiscales a nivel nacional. Me refiero a los llamados “candidatos en reserva”, un mecanismo a través del cual, uno puede concursar por una plaza en Huancavelica o Madre de Dios, quedar como “candidato en reserva” y terminar siendo nombrado Fiscal o Juez en alguna plaza en otro distrito judicial, dependiendo en muchos casos de las “gestiones” que se podían hacer con quienes disponen de la existencia real de plazas en los distintos distritos judiciales. Según los reportes que se adjuntan en el Dictamen, cerca del 50% de plazas que se han cubierto entre el 2008 y el 2017, se han efectuado mediante esta modalidad.  Las reglas sobre “candidatos en reserva” han sido cambiadas muchas veces, la actual regla impide que un candidato pueda ser nombrado en un distrito y plaza distinta para el que ha postulado, pero cuando uno indaga sobre si esta regla se cumple, las respuestas no son categóricas y siempre hay “excepciones”.

Donde, sin embargo, se aprecia que esta regla es más cuestionable es en los niveles de jueces y fiscales Supremos. Lamentablemente un buen porcentaje de magistrados de las máximas instancias, en los últimos años, han asumido los cargos titulares de Jueces y Fiscales, mediante esta modalidad, lo que significa, en términos prácticos, que las plazas que actualmente ocupan no han sido concursadas de manera pública y abierta. Es decir, en sentido estricto, la plaza les ha sido “entregada” por haber sido declarados “candidatos en reserva” habiendo postulado en otro concurso. Puede incluso discutirse la constitucionalidad de este mecanismo, en la medida que la Constitución establece como competencia del CNM “nombrar, previo concurso público de méritos y evaluación personal, a los jueces y fiscales de todos los niveles” (art. 154.1 subrayado agregado).

Esta regla constitucional establece, para cada puesto “de todos los niveles”, un concurso público de méritos. Es evidente que esta regla no se está cumpliendo en todos aquellos casos en que la plaza es llamada a ser cubierta ya no mediante un concurso público de méritos, sino mediante un único candidato que ha sido declarado en reserva. Si se lee este artículo desde la perspectiva del postulante favorecido con esta “invitación”, podría argumentarse que, en efecto, éste ha participado de un concurso público, pero resulta claro que no para la plaza que ahora intenta ocupar, con lo cual la regla constitucional no logra cumplirse plenamente.

Volviendo a la propuesta de reforma, su fórmula incluye cambios que no puede decirse que garanticen la supresión de los problemas reales que aquejan al sistema actual de selección de jueces y Fiscales. A nivel de composición el cambio más importante es sin duda la exclusión de integrantes que no sean abogados. Si bien se mantiene la participación de los colegios profesionales, pero incluso ellos deben elegir en un proceso universal y libre a un abogado. Esta decisión parece razonable. El discurso populista sobre la presencia de “la sociedad civil” en entidades de tanta relevancia técnica como el CNM, ha servido muchas veces, para encubrir mecanismos de copamiento a través de Colegios profesionales que siempre albergan en sus filas a políticos frustrados en busca de oportunidad, pero llegados a ocupar el cargo, poco es lo que pueden aportar y, con frecuencia, su desconocimiento del sistema judicial, conlleva a que participen en condición de absoluta desventaja frente a sus pares abogados de profesión, que sin tener necesariamente mayor liderazgo, terminan en la práctica asumiéndolo por la ignorancia de los demás en los temas propios de las funciones que corresponden al CNM. Así que, bien en este punto la reforma que se plantea.

Pero la propuesta tiene otros puntos que la oscurecen hasta el punto de no dejar nada claro de que en verdad sea un cambio para mejorar. En la nueva composición habría tres abogados sin mayores requisitos que los generales establecidos para ser Juez o Fiscal Supremo. Dos representantes de las universidades públicas y privadas que sí deben ser profesores principales y, finalmente, dos representantes, uno de los jueces y uno de los fiscales. En este último caso, la novedad es que se incorpora también un peligroso sistema de elección universal abierto a todos los magistrados titulares que, en la práctica, terminará con la presencia de representantes de la Corte Suprema o de Fiscales Supremos en la composición del CNM. Esto debido a que la fórmula legal del Dictamen, por un lado, abre la posibilidad que el representante de los magistrados sea un Juez o Fiscal, “Supremo o Superior” y, por otro lado, la elección se hará en forma universal con participación de todos los magistrados titulares. Es fácil predecir que, en un sistema como este, los Supremos tienen pocas posibilidades vencer a un magistrado superior, que contará con fácil adhesión de sus pares y de buena parte de los magistrados de las instancias inferiores.

La presencia de magistrados en plena carrera judicial que, en su momento, aspiran también a la máxima instancia en la carrera judicial o fiscal, incorpora un elemento de riesgos a la independencia e imparcialidad con que deben actuar los miembros del CNM. Unido a ello, un sistema jerárquico como es el sistema judicial y fiscal no parece aconsejar que en la máxima instancia de control y vigilancia de la actividad judicial y/o fiscal, se permita el ingreso de Jueces y Fiscales Superiores que luego de su paso por el CNM, volverán a sus puestos en instancias inferiores a quienes deben evaluar y, eventualmente, sancionar, incluso, con la destitución del cargo.

Si se piensa en la relevancia funcional del CNM, no debió de excluirse la participación de magistrados jubilados que hayan tenido una actuación intachable y ejemplar en su carrera. También ex decanos de las facultades de Derecho o, ex presidentes del Tribunal Constitucional, que puedan ser convocados por esa misma condición por el gremio al que pertenecen. La elección del representante de los abogados sin mayores requisitos que la votación y tener 45 años de edad, deja las puertas abiertas para los candidatos electoreros en busca de aventuras y sin mayor liderazgo y presencia en la vida pública. Es decir, una propuesta que no mejora en nada aquello de lo que estamos cuestionando ahora mismo.

Finalmente, la propuesta incorpora como función del CNM, la de participar como instancia final en la imposición de sanciones, tanto de suspensión como de destitución de jueces y fiscales en todas las instancias. Esto permitirá, sin duda, dotarle de cierta racionalidad y también uniformidad al régimen de sanciones disciplinarias de jueces y fiscales que, hoy en día, resulta desarticulado.

Otros temas del sector Justicia, que deben ser afrontados en forma urgente, tienen que ver con la Procuraduría anti corrupción, cuyo diseño institucional está pendiente. Profundizar y respaldar los cambios que se han iniciado con éxito en la gestión del INPE. Reformar el sistema de cooperación judicial internacional, que ha mostrado resultar ineficiente para los fines de la lucha contra el crimen, especialmente, en los casos de corrupción. Retomar las reformas legislativas que se habían emprendido en los primeros días de gestión del actual gobierno, evaluando su avance etc.

Todas estas reformas urgentes, comprometen un conjunto de decisiones interinstitucionales que no serán posibles de realizar sin la colaboración de los tres poderes del Estado. En este compromiso, el rol del poder Ejecutivo, a través sobre todo del Ministerio de Justicia, juega un papel relevante. De ahí que resulte también fundamental el perfil de quien asuma la cartera de Justicia. Si la persona que se elige solo ha sido colocada en este puesto, como parte del entramado de acuerdos y repartos del poder, propios de un gobierno en permanente crisis, toda la agenda de la justicia debe esperar una vez más, con grave riesgo para la propia legitimidad de la lucha contra el crimen y el fortalecimiento de la institucionalidad democrática del país.

Lima, 01 de abril de 2018.